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浅析动物卫生行政执法中对共同违法行为的处罚

 发布者:西藏自治区动物卫生及植物检疫监督所  发布时间:2016年2月18日 作者  来源:中国兽医发布 公众号

  在动物卫生行政案件中,行为人与他人一起共同实施、利用他人实施或者教唆、帮助他人实施违法行为的现象并不罕见。就目前的立法现状,民事、刑事领域对于共同违法、共同犯罪等行为的法律责任均已作出明确规定,而在行政法律体系中,尚缺少对共同违法行为加以处罚的相关制度。动物卫生行政执法实践中涉及的共同违法行为处罚,已成为一个重点、难点问题。

一、共同行政违法行为的概念

  对共同违法行为的认定,在根本上与单一违法行为的成立要件存有关联,取决于单一违法行为的认定标准,应当界定为两人及两人以上共同实施的行政违法行为。

二、共同行政违法行为的成立要件

  主体要件

  主体要件是指违法主体必须是两人或两人以上。包括两个以上的自然人,两个以上的单位,或自然人与单位共同实施。

  客观要件

  客观要件是指各行为人为追求同一违法结果,完成同一违法事实而实施的相互联系、相互配合的违法行为。实施过程中,虽然具体分工与参与程度有所不同,但每个人的行为都指向同一个目标,最终结合成为一个整体性的违法行为。因此,共同违法行为属于实质意义上的“一事”或“一个行为”,而非“多事”或“多个行为”。如甲、乙二人以营利为目的,商定由甲负责出车、乙负责出人到乡村收购病死畜禽进行加工,虽然二人分工不同,但都是围绕收购病死畜禽这一目标进行的,每个人的活动都在客观上侵犯了动物防疫行政管理秩序。因此,甲、乙二人实施的是共同违法行为,均应承担动物防疫行政法律责任。

三、共同行政违法行为的非成立要件

  行为人的行政责任能力

  共同实施行政违法行为的每个人,并不必然要求均具备行政责任能力。

  共同的行政违法故意

  一方面,行政违法行为的归责原则为过错推定责任,违法即可推定为有过错,两人以上共同实施违法行为的,只要不能证明自己主观无过错,动物卫生行政主体就可以实施行政处罚。另一方面,针对单个的行政违法行为而言,我国《行政处罚法》《动物防疫法》等并未将主观故意作为成立要件,因而在共同违法中要求行为人必须具有共同故意并无法律上的依据。

四、共同行政违法行为的排除情形

  行政机关工作人员和行政相对人共同实施某种行政违法行为

  如检疫人员甲和贩运户乙系朋友关系,在乙经营、运输生猪的过程中,甲与乙合谋伪造检疫证明,并利用职务便利为乙经营、运输未经检疫生猪提供方便。乙的行为属于伪造检疫证明和经营、运输依法应当检疫而未经检疫动物的违法行为,虽然甲和乙是共谋,但是由于甲身份的特殊性,所以甲、乙侵犯的客体不同。如果从违法的范围来看,甲属于内部行政违法,承担行政处分或刑事责任;乙属于外部行政违法,承担行政处罚或刑事责任。

  同时违法但没有共同意思联络的行为

  如某村的甲、乙两个养殖户将各自养殖中病死的猪在同一天内抛弃到河里,甲、乙二人虽然同时违法,且均属于不按规定处置病死动物尸体的违法行为,但并不存在共同的意思联络,不构成共同违法。

  同时实施违法而故意内容不同的行为

  如生产、经营无产品质量标准或者不符合产品质量标准的饲料、饲料添加剂的行为,虽然生产商和销售商的行为之间也有一定联系,但因为生产商和销售商故意的内容不同,也不能构成共同违法。

五、共同行政违法行为的一般处罚原则

  共同违法行为并不是为了认定每一个违法行为人所犯的是何种违法行为,而是要解决那些即使不是直接实施违法行为的参与人,同样也要对违法后果承担责任[2]。目前在各类行政执法实践中,对共同违法行为采取的处罚原则主要有以下三种:

  一事共罚原则

  一事共罚是指将一个行政违法行为中的所有共同违法行为人视为一个违法主体进行定性并作出处罚,各个违法行为人承担连带责任。一事共罚的优点是可操作性强、执法成本低、执法效率高,不足之处是可能存在有失公平的风险。行政处罚的性质与刑罚一样,都是违法行为人对国家承担责任,都具有制裁性质,目的是达到教育和警示作用。对某些具有专属性的处罚种类,如警告、吊销许可证等,甚至不能适用共同处罚。

  一事各罚原则

  一事各罚是指对两个以上共同实施违法行为的行政相对人,根据各个行为人违法情节的轻重,按照违法行为的性质,在法定的处罚方式和处罚幅度内,分别对各个行政相对人给予的行政处罚。一事各罚的优点是能够保证个案公正,有效维护公平,不足之处是对违法人的责任划分是个难题,执法效率不高。

  共同处罚区分担责原则

  共同处罚区分担责是指将一个行政违法行为中的所有共同违法行为人视为一个违法主体进行定性,对不同种类的处罚实行区分承担。属于无人身专属性的财产罚(罚款、没收违法所得和非法财物)责任,共同处罚,各违法行为人承担连带责任;属于具有人身专属性的行为罚(责令停产停业、吊销许可证)、申诫罚(警告)责任,分别处罚,由各违法行为人分别承担。共同处罚区分担责在一定程度上保证了一般案件的执法效率,也满足了少数案件的处理公正。

六、动物卫生行政处罚

  动物卫生行政处罚的种类

  动物卫生行政处罚有申诫罚、财产罚和行为罚三类:申诫罚包括:警告;财产罚包括罚款、没收违法所得和非法财物;行为罚包括吊销许可证和责令停止经营。《动物防疫法》中,规定警告的有第七十三条,规定罚款的条款有第七十三条、第七十五条至第八十三条,规定没收违法所得和非法财物的有第七十六条、第七十九条、第八十一条和第八十二条,规定吊销许可证和责令停止经营的有第八十一条和第八十二条。可以看出,动物卫生行政执法中,对违法行为的处罚是以财产罚为主,以行为罚和申诫罚为辅。同时,对共同违法行为需要给予吊销许可证等处罚时,只能对共同违法行为人中具有从业许可证的违法行为人予以吊销许可证的处罚。故动物卫生行政法律规范虽然没有明确规定对共同违法行为人应分别处罚,但实践中将共同违法行为人视为一个违法主体,采取共同处罚区分担责原则进行处罚,较为符合“责任自负、过罚相当”的原则。

  共同处罚区分担责原则在动物卫生行政处罚中的适用

  立案时,不能对违法行为人各自立案,应合并立案。因为共同违法行为本质上属于一个违法行为,对一个违法行为各自立案是明显违反不得重复评价的法律精神的。

  处罚时,需要实行区分担责的,不能简单地通过出资比例或者民事责任约定来判定行政责任的大小。要对违法行为人在共同违法行为中所起的作用、具体的分工、参与的程度进行认定,在量罚时依据违法行为人在共同违法行为中的作用、情节、导致的后果作出综合分析,正确使用裁量权,分别予以处罚。

 

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